风景名胜的景观价值及其可持续利用

今年“五一”节七天长假所带来的“假日经济”效应让人始料不及，以致众多国家级风景名胜区人满为患。节后几天来，新闻媒体上关于“假日经济”及如何科学安排假日的文章一时间成了“主角”。然而，在这些文章中，风景名胜区的作用似乎仅仅就是供人们旅游观光的，对其更深层的经济价值、文化价值和社会价值论述不多，对众多风景名胜区的开发性破坏披露甚少，风景名胜区的环境承载力及其景观资源的保护更没有引起人们的足够重视。在实践中，个别地方甚至把“发展旅游，带动地方经济”理解为可对风景区进行肆意开发、索取，并想方设法对国家风景名胜区实行企业化经营，以使其转化成自家的摇钱树。尽管国务院已于去年明确暂停风景名胜区包装上市，一些地方的国家风景资源依然面临着日益增长的过度开发、进一步“城市化、商业化、人工化”的趋势，面临着失去本来面目的严重威胁。如何认识风景名胜区的独特价值，如何有效地保护这些自然或文化遗产，使之能可持续性开发利用，让我们听听专家们的意见。

主持人：谈到风景名胜区，人们往往只是说它“很美，值得一看”。但作为自然遗产和人类文化遗产，风景名胜区的价值显然不只是这些，那么，这些风景名胜到底都有哪些价值？

王秉洛（中国风景园林学会副理事长）：不错，如果仅把风景名胜区的价值理解为供人们旅游观光显然是一个误解。事实上，风景名胜的价值是多方面的。从学术研究的角度来说，其价值评估至少应包括如下几个方面：

一是直接服务价值：即以不引起资源消耗和退化为前提所提供的服务。①科研服务：提供自然科学的基础研究，自然历史进化演替研究，应用开发的实验研究，社会历史、文化、技术进步的研究，提供国际合作、比较研究。作为已有的研究试验基地，可以免去建设费用，对于许多研究课题来说，这些研究基地是无法人工营造的，其价值是独特的。这些研究的成果，对人类知识的积累，所产生的各项效益应该是能够量度的。②文化服务：作为无形资产，可以提供的文化服务所产生的精神产品和社会效益是难以估量的，仅从便于考核的几个方面举例，如教育服务，作为自然、文化教育课堂的作用；精神产品的价值，资源对诗歌、绘画、摄影、文学作品的启迪作用；对各类文字、图片、音像出版物的作用及商业价值；对各类影视、广告产品提供现场和外景的作用等。③旅游服务：其价值包括游人购买门票和各项休闲、游憩、观赏服务的直接支出；食宿费用；旅行费用和因旅游用装备、器材、购纪念品的消费等。

二是直接产出实物价值：即区域内自然产出的实物产品的市场货币价值，但不包括不可再生的资源或经人工培育加工的产品。包括：1）矿产、土地资源：如淡水、矿泉水、盐水、地热等，可供农牧副业生产的土地资源价值；2）野生植物资源：如材用植物、药用植物、食用植物、蜜源植物、香料植物、纤维植物、观赏植物等所允许提供产品的价值；3）野生动物资源：如鱼类及水产品，动物生长可供药用、食用、装饰用的产品，工业用原料，可能提供的观赏、科研、医用动物等。

三是间接生态价值：保持风景名胜区良好的生态环境是国家遗产景观可持续发展所必须的，同时又产生了巨大的生态价值。①生态量增殖：首先是植物叶绿素固定太阳能，促使生物量增加，构成生物链第一环，保持生态良性循环，进而各种生物的繁衍、增量。②固定O2，释放O2，保持大气的动态平衡。③涵养水源，保护土壤，防止水土流失和土壤砂化。④保持营养物质循环与养分积累。⑤降解污染物，防风固沙，改善气候，抑制病虫蔓延，防止自然灾害。⑥保持野生动、植物栖息生长，保持物种多样性，保持多样基因的遗传。

四是它独特的存在价值：《世界文化和自然遗产保护公约》指出：“任何一项的毁灭或消失都将造成世界各民族遗产之有害的匮乏”，保证传之于后代是“当前和将来文化的丰富与和谐发展的一个源泉”。保持遗产完整、真实地存在是人类可持续发展的必要条件。因此，怎样估计其存在价值都不会过分。

可见，风景名胜的价值远不是旅游一项所能概括得了的。从总体上分析各项价值构成，特别是自然遗产，其间接生态和遗产价值，即自然生态对人类社会、经济的贡献远远要比遗产直接产出和服务价值要高。因此，对于国家遗产要注意发挥其整体效益，从国家和人民的全局长远利益出发，特别要注意发挥其生态、遗产和存在价值。

主持人：如果说一般人对风景名胜独特的价值要有一个逐步认识过程的话，作为风景名胜的管理者理应有更充分的认识。但在现实中，我们往往会看到个别风景名胜区的管理者对风景资源的开发性破坏，甚至是掠夺性利用，恨不得满山遍野都是摇钱树。如何看待这些现象？其症结何在？

谢凝高（北京大学世界遗产研究中心主任）：在市场经济的冲击下，许多早已“超载”开发的景区、景点，为了牟利，继续成为破坏性的经济开发对象，有的把国家风景区和世界遗产地当作野外游乐场和“吃喝玩乐综合体”进行开发，大兴土木，乱建索道、宾馆、商店、行业别墅、部门饭店、寺观庙宇等，导致自然风景区人工化、商业化和城市化。“三化”的结果，造成风景区自然度、美感度和灵感度的下降，“原作”严重受损，使这些传世数千年的名山风景区遭到破坏。土地国有的我国，却有不少风景区出让国家风景资源及其景区土地，承包开发，分片经营，使其企业化，股份化，私有化，为少数人牟利，使广大游人加重经济负担，从根本上改变了风景区的精神文化功能和社会公益事业的性质，严重违反了国务院的规定，与世界遗产公约、国家公园事业背道而驰。如此开发，不仅毁坏了人类珍宝，而且损害国家的文明形象。

郑玉歆（中国社科院环境研究中心主任）：各地对风景名胜资源的开发性破坏，或多或少地存在。这应当引起有关部门的高度关注。当前存在的问题主要表现在这么几个方面：一是我国至今尚未建立起国家公园体系。目前，我国国家公园的概念仅仅指119个国家风景名胜区，而不包括几百个森林公园和自然保护区。二是我国目前还没有对国家公园正式立法，而是通过行政法规对国家风景名胜区的作用和它的公益性质作了规定。由于这些规定缺乏实施细则，在实际操作中存在着大量的产权、使用权不明确的现象和管理上的混乱。三是我国对国家公园缺乏统一的管理。目前，国家风景名胜区由国家建设部门管辖，国家森林公园属林业部门管，而国家自然保护区又分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局、水利部等部门管。在国家公园内部也存在由于森林、土地、文物分属不同部门管理，而出现政策冲突的情况。四是不少国家公园内的旅游设施建设过度。一些地方政府为了吸引游客，在国家公园景区内建立大量旅馆、缆车、人造景点，致使一些风景区已失去了本来面貌。五是国家公园商业化的趋势目前仍在发展。随着旅游业在中国的发展，许多国家风景名胜区都建立了以景区为依托的旅游公司。这些公司的建立加剧了景区内旅游设施建设过度的问题。尽管国家已暂停核准国家风景名胜区上市，但国家风景名胜区企业化、商业化趋势并没有停止。六是在我国，产权制度远不完善，产权不明晰的现象十分普遍。国家公园名义上国家所有，但此产权没有排他性，各级政府都可参与国家公园的管理。这是中国国家公园管理混乱的一个重要原因。七是由于一些地方政府部门既管理又经营、政企不分，使政府部门演变为变相的经济利益主体，在行使行政权利的同时也从事赢利活动，使其谋取小集团私利成为可能。

我国国家风景名胜区遇到的问题主要是管理体制不顺造成的，要改变这种状况，有必要通过调研进一步明确管理体制改革的方向，明确如何过渡以及过渡的形式是什么。为此，有不少重要的问题亟待我们做进一步深入研究。比如：文化自然遗产的概念、性质、功能，及其处置和立法的原则问题；如何协调文化自然遗产的保护和旅游业及地方经济发展的问题；文化自然遗产对地方经济发展影响的度量问题；作为文化和自然遗产的国家公园的价值评估问题；使用文化自然遗产的税费问题；利益集团对文化自然遗产管理的影响问题；中国国家公园规制与管理体制的目标及过渡模式问题；文化自然遗产资源的委托经营问题；关于国外国家公园的立法、规制与管理的借鉴问题……等等，涉及到广泛的领域。这些研究工作绝不是靠少数人闭门造车能够完成好的，需要领导支持，需要专家学者的广泛合作、互相学习、充分交流，需要借鉴国外经验，结合中国实际，潜心探索。

主持人：就我所知，1985年国务院就颁发了《风景名胜区管理暂行条例》，遗憾的是至今依然是“暂行条例”。随着市场经济的深入发展，这些暂行条例还有多大的效用？国家自然文化遗产资源管理体制是不是也需要相应地进行改革？

张晓（中国社科院环境研究中心副秘书长）：暂行条例的威慑力如何，是大家都明白的。我们迫切需要一个正式的法规保护风景资源。1998年，联合国教科文组织的专家和中方官员组成的考察组在考察我国的泰山、黄山、九寨沟、张家界等景区时指出：中国的风景名胜区只有保护规章，而缺乏国家制定的法律保护。这说明，不论在专家的眼里，还是在实际工作中，国务院早在1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》仅仅是个“弱”的法律文件，而我国自然文化遗产资源的过去、现在和将来需要的是“强”的法律法规。换句话说，我国目前尚没有一部正式的有关法规。《暂行条例》的一些原则仍然具有长久时效性，比如，它规定：风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变。可是，一些单位或股份公司在景区内修建自己公司的盈利性的索道、建筑物，有些已经改变或破坏了景观的和谐一致性，显然在广义上违反了《暂行条例》。然而，对此我们并无相应的法律处罚规定可循。

国家级风景名胜区、自然保护区等是典型的公共物品和公共资源。在一个社会的经济开发活动中，如果社会没有对此类资源作出特别的限制（比如法律的规定），企业和消费者在各自的经济博弈中必然会理性地选择过度开发和过度利用。问题是，这种对个人和小集团来说是理性的行为从大集团和公共角度看却是非理性的，即：大量的个人理性行为很可能导致公共非理性的结果。在这种情形下，由于有个人和小集团的利益驱动，形成商业性开发，进而破坏遗产资源的公众一致行动是显而易见的。在我国，比上述一般逻辑推理更为糟糕的实际情况是，即使社会对国家自然文化遗产资源作出特别的限制，规定了它们的社会公益性和严格保护、合理利用的原则，各国家级景区内仍然呈现出多种类型的人工建筑的建设浪潮（高级宾馆、索道、娱乐设施），城市化、人工化趋势越来越严重。究其原因，首先，有法不依表明我国现存的相关法律规定，已经严重不适应国家、地方经济发展和景区管理现状：一方面国家主管部门为永续利用起见，要求景区保护好此类资源，另一方面又要求景区管理部门以山养山、靠山吃山，自己解决管理经费来源，这种规定不能真正成为约束社会公众行为的准绳。其次，执法不严还表明景区缺少强有力的执法主体因而缺乏力度，一方面是景区自己监督自己的开发行为；另一方面景区在行政上下放由所辖市（县）领导，对地方决策没有反对的能力。应当指出，个别景区成立股份公司并上市实质上是矛盾的突出体现，即使不上市也会涌现另外其他蚕食或破坏景区资源的方式。

对国家自然文化遗产资源而言，国家的宏观制度，一可以通过法律法规体现，二可以通过景区的管理体制，特别是人（管理者）、财（经费）和规划的规定来体现。我的意见是，首先，未来的国家有关法规，必须明确国家自然文化遗产（国家风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、著名历史遗迹、文物遗迹等等）的内涵、性质、社会功能。在这样的前提下，重要的是管住人、经费和规划，特别要规定决策主体、执法主体和经费来源。

主持人：国际上对风景名胜管理有没有一个共识？据我所知，世界上多数国家都重视保护自己的风景名胜，尤其是欧美等发达国家对风景名胜的管理重视得更早，这方面，他们有什么值得我们借鉴的经验？

杨锐（清华大学建筑学院副教授）：遗产保护工作在不同国家有着不同社会与文化背景，但作为一项国际性运动，它们又有着许多共同之处。因此借鉴别国的经验和教训，将为促进我国国家遗产的有效保护提供有益的启示。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色。他们认为国家遗产的继承人是当代和子孙后代的全体美国公民，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利。这种遗产保护中的伦理观念，在我国的遗产保护中应予以提倡。我国的国家遗产是全中国人民以及后代子孙的共同财富，我国的世界遗产是中国人民以及世界人民的共同财富。任何个人、单位或地方政府都没有资格、也没有任何理由窃取遗产的继承权，任何管理政策和建设行为都要站在全体国民和子孙后代的立场上去权衡和取舍。

美国的遗产保护建立在较为完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法，美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。20多部联邦法律，几十部规则、标准和执行命令保证了美国国家公园作为国家遗产在联邦公共支出中的财政地位，也避免了美国国家公园与林业局等部门之间的矛盾。我国正在建立健全社会主义法制体系，将国家遗产的保护纳入法制轨道是有效保护国家遗产的长远之计。呼吁尽快出台《中华人民共和国自然与文化遗产保护法》，将其作为国家遗产保护的总法。并以总法为依据，建立、完善、协调、充实有关风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等的保护管理条例、标准和规范。

1965年美国国会通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。建议国务院选择一、两个国家重点风景名胜区作为试点，由中央政府而不是地方政府直接管理，并试行特许经营等先进的管理制度，取得经验后向其他自然文化遗产地推广。

美国的国家公园和州立公园分工明确，国家公园以保护国家自然文化遗产，并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的；州立公园主要为当地居民提供休闲度假场所，允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。这一经验对我们的启示是：严格限制我国国家遗产地内的旅游服务设施，尤其要将住宿、度假设施减少到最低限度；同时在税收、政策和技术等层面支持省级风景名胜区的建立；鼓励在国家遗产地边界以外的地区建立各级旅游度假区，通过对游客的分流减轻国家遗产地的旅游发展压力。

科学的规划决策系统是保证国家遗产有效管理的有力工具，这一方面美国也积累了一些有益的经验，如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划——实施计划——年度报告三级规划决策体系等等。我国目前在遗产地规划决策方面与先进国家的差距较大，主要表现在规划的可操作性不够、决策过程科学性不够、公众参与强度不够等。学术界应与相关政府部门通力配合，尽快充实完善有关遗产保护管理方面的规范、指南、制度和其他政策性文件，最终形成符合我国实际的、切实有效的规划与决策体系。

主持人：国家风景名胜资源是我们共有的资产，保护它不致于遭受无可挽回的破坏，使之可持续开发利用，是我们共同的责任，包括政府，包括景区管理者，也包括我们每一个人。问题是，我们该如何入手？

谢凝高（北京大学世界遗产研究中心主任）：要保护利用好自然文化遗产，无论古今中外，都实行功能分区原则，即区内严格保护遗产原作，主要满足精神文化（包括科研）功能的利用，区外主要为区内服务的商业为主的经济功能。内外分工协作，相得益彰。

风景区经济的空间结构，可分为四个圈层：1，风景区内核心区，禁止经济开发；2，区内的控制区和服务点，限制经济开发；3，区外开发区，积极开发旅游服务基地，发展第三产业；4，促进地域经济发展。保护遗产与世界国家公园接轨，区内应不断扩大禁开区，缩小限制区，发展区外开发区，使其保持在科学美学价值不受影响的限度内，尽快改变目前超载、错位开发的状况。

世界各国的国家公园，主要由国家财政开支。我国国家财政补贴严重不足。在此情况下，主要靠各风景区的门票和服务设施经营收入。有的地方政府还要向风景区要钱，使有的风景区入不敷出，是导致破坏性的商业开发的原因之一。作为社会公益事业的国家风景区，理当以国家财政补贴为主，其他收入为辅，而现在国家补贴太少，这种局面应当改变。应该把经营限制在不影响景观的自然与历史文化原作真实性和完整性原则下。更主要的应在区外旅游经济收入中返回部分资金作为资源保护费。保持“区内景，区外商”，“区内游，区外住”，“区内名，区外利”的功能分区，协调发展。

遗产是高品位的国宝，因而管理、利用者的素质要高，要以高素质管理、利用标准，去带动和提高中、低管理、利用者的水平，而不是以低素质的欲望去改造、破坏高品位的国宝。为了保护国家和世界遗产，使其世代传承，永续利用，建议设立国家遗产管理专门机构。国宝要由国家管。实践证明地方政府的权力和科技力量难以胜任保护利用好国家和世界遗产的重任。更何况有的地方政府随意改变国务院的规定把国家遗产的管理权交给地方的旅游公司管理。这必然把遗产当作旅游经济开发区进行开发，导致遗产破坏。

建议坚持功能分区（分区制）整治错位开发和超载开发。立即停止风景核心区任何商业性建设，在现有的世界遗产（国家风景区）地中，只有黄龙和武夷山比以前更好地保护和保存了遗产的真实性和完整性，其它都处在不同程度的错位、超载开发状态，有的面临“濒危”状态。值得借鉴的是九寨沟因违反“沟内游，沟外住”的总体规划而搞“沟内游，沟内住”的错位开发，数千床位和人造景观纷纷进入沟内，导致景观破坏，水质恶化，严重威胁水美天下的九寨沟，引起国内外专家和游人反感和批评。对此政府采取有力措施，纠正错位开发，拆迁旅游设施于沟外，坚持“沟内游，沟外住”原则，其景观原貌现已基本恢复。

古今中外的实践表明，只有保护和保存好自然文化遗产原作的真实性和完整性，才能体现出它的科学和历史文化价值，才能源源不断地吸引风景和自然文化的需求者，价值越高，吸引力越大，从而带动区外旅游经济的发展，并促进地方相关产业的发展。这是精神功能与经济功能空间上的连锁效应。因此，评价自然文化遗产的经济效益，不计区外经济效益，只追求区内经济效益，必然导致方向性错误。

王秉洛（中国风景园林学会副理事长）：为科学文化的繁荣服务，为人民的休闲游憩服务，并且在服务中增加对遗产的保护和管理的回报。遗产在旅游服务中，带动了消费，为国民经济的发展起到拉动作用，但我们也要看到旅游消费额中直接返还遗产的门票和服务费用只占很少的一部分。这一方面说明门票不能反映遗产价值的全部，另一方面也说明以遗产为目的地的旅游收入，应该给予遗产一定数额的补偿，以保证遗产的保护和管理。

国家遗产的地位亟待以法律固定，以法的形式阐明其珍贵价值和神圣地位，规定同国家遗产地位相适应的管理体制和保护管理机制，排除部门、地方狭隘眼界的干扰。制定严谨、科学的资源评价标准，规定保护管理规划内容，编制、审批、修订程序；严格限制开发建设规模；规范利用行为；制定监测、研究制度，严格保护管理责任和处罚办法等。在行政立法的同时，要配套搞好各种规章制度和技术规范标准系列的建设，并明确执法主体，严格依法行政。

加强资源的调查鉴定，加速审定国家遗产，适应发展的需要。我国现有风景名胜区在分布上仍集中于东部地区，目前在西部的大开发过程中，首先要注意对西部资源的调查评价、鉴定，在西部审定一批具有规模的风景名胜区，以平衡西部广袤的国土。

规范规划编制，限制开发建设。目前我国风景名胜区规划受城市规划的影响很大，许多城市规划技术人员掌握风景名胜区规划，在风景名胜区内搞人为空间构图，进行用地功能平衡和开发建设项目布局。规划审批中重在确定性质和指导原则，缺乏对资源保护的具体规定，对建设管理的控制作用不强，实际工作受投资者牵制，在风景名胜区内大搞以盈利为目的服务、游乐项目建设，导致许多风景区城市化、人工化，环境污染、景观破坏、生态平衡、物种多样性趋向匮乏。今后编制风景名胜区规划必须加强技术队伍的资质审查，应有多专业构成的规划组，在对资源作深入调查研究论证基础上，编制针对资源特点的保护、抚育、管理规划，提出资源观察、监测，进行动态研究的课题，指导科学、文明的游览服务。

主持人：在我所采访的专家学者中，几乎每个人都谈到了立法保护国家风景名胜资源的重要性，但如何立法却说得不透。立法是立法部门的事，作为学者，是不是可以谈谈这些立法大体应当坚持哪些原则？

龚益（中国社科院数量经济所副研究员）：对资源的保护和涵养是社会经济可持续发展的必要条件。因此，加快立法进程是保护这些资源的当务之急。我个人认为，为国家自然文化遗产立法，一是必须坚持务实原则，也就是说，这部法应当简洁求实，避免空话，应法条少、篇幅小、文字少，以便于宣传记忆和落实执行。二是应明确自然文化遗产的权利归属只能为国家所有，不能以任何形式，包括直接的和间接的，或变通的形式沦落为任何个人或者小集团或者地方利益集团所有。三是立法不能成为部门权力划分的契约，换句话说，立法过程不应该成为争夺部门利益的战场，以保证自然文化遗产立法的社会公平。四是关于自然文化遗产的立法必须体现代际公平。因为在一个并非充分自律的经济社会里，短期行为是无法完全避免的，因此必须有法律约束和制止短期行为，合理利用资源。五是应明确禁止以破坏遗产资源为代价的牟利行为。我们考虑为保护国家自然和文化遗产立法的时候，应该抛弃那种对自然资源掠夺的贪得无厌，如果我们也能像传统部落的印第安人那样，仅仅从大自然取得我们生命当中所必须的那一部分，并且通过欣赏和敬畏来保护世界，那么我们的内心也可以是宁静的。同样，只有当我们的内心充满对国家自然文化遗产的欣赏而不是占有的欲望的时候，我们才能真正地拥有这些财富，拥有它的未来。六是应规定对破坏遗产资源行为实行针对个人的惩戒。即立法中应着重强调“个人负责的原则”，不论他打着多么冠冕堂皇的旗号，只要是破坏了国家的自然文化遗产，就要让他（而不仅仅是他所在的单位或者所代表的组织和小集团）受到惩罚。此外，立法还要坚持公开性和保证自我约束的原则，坚持“遗产保护人人有责”的原则。